รายงานการวิจัย เรื่อง ผลกระทบของการใช้จ่ายภาษีในระบบการคลังของประเทศ

The Impacts of Tax Expenditure on the Fiscal System of Thailand

Name: เชิดชัย ขันธ์นะภา

Organization : สำนักงานปลัดกระทรวง กระทรวงการคลัง

Name: วิทยา ไพรสุวรรณ

Organization : บริษัท ไทยซัมมิท จำกัด

Name: สุพจน์ ศักดิ์พิบูลย์จิตติ์

Organization : กรมสรรพสามิต กระทรวงการคลัง

Noted: ได้รับทุนอุดหนุนจากคณะกรรมการวิจัยและพัฒนาของวุฒิสภา ปีงบประมาณ 2550

Abstract: การศึกษาเรื่อง ผลกระทบของการใช้จ่ายภาษีในระบบการคลังของประเทศ มีวัตถุประสงค์เพื่อวิเคราะห์ผลกระทบที่เกิดขึ้นกับระบบภาษีและการคลังของประเทศ เนื่องด้วยมีการออกมาตรการรายจ่ายภาษี แต่ไม่มีการแสดงภาพรวมที่ผนวกรายจ่ายภาษีเข้าไปในกระบวนการการใช้จ่ายสาธารณะ ข้อสรุปจากการวิจัยนี้ จะสามารถนำไปใช้ปรับปรุงและพัฒนาระบบงบประมาณรายจ่ายของรัฐ ให้โปร่งใสขึ้น ทั้งยังเป็นกระจกส่องให้ทราบว่า รายจ่ายภาษีก่อให้เกิดการสูญเสียภาษีอากรจากการให้การอุดหนุนต่าง ๆ ของรัฐในปริมาณเท่าใด และมีผลกระทบต่อผู้เสียภาษีอากรทั้งประเทศทางเศรษฐกิจอย่างไร การศึกษาครั้งนี้ศึกษาจากแนวคิด ทฤษฎี เอกสารเรื่องรายจ่ายภาษีของประเทศอื่น ๆ และจากรายงานของหน่วยราชการที่มีบทบาทเกี่ยวข้องกับการดำเนินมาตรการรายจ่ายภาษีในประเทศไทย ผลการศึกษา สรุปได้ว่า 1. รายจ่ายภาษี (tax expenditure) คือรายจ่ายของรัฐบาลประเภทหนึ่ง มีผลเสมือนเป็นการใช้จ่ายของภาครัฐสำหรับประชาชนบางกลุ่มบางพวก (กลุ่มผู้เสียภาษี หรือกลุ่มผู้บริโภค หรือ กลุ่มผู้ผลิต) ทำให้เกิดผลกระทบต่อโครงสร้างของระบบภาษี ซึ่งเมื่อโครงสร้างของระบบภาษีเปลี่ยนไป การกระจายภาระภาษีในประเทศก็เปลี่ยนไป ก่อให้เกิดผลกระทบต่อฐานะความเป็นอยู่ของประชาชนโดยทั่วไป ดังนั้น จึงกระทบต่อความยุติธรรม (Equity) ของระบบภาษีอากรทั้งระบบ 2. การใช้จ่ายของรัฐทำให้เกิดการเปลี่ยนแปลงในเศรษฐกิจและสังคม ซึ่งการใช้จ่ายของรัฐเป็นการใช้จ่ายเพื่อสาธารณะซึ่งมี 2 ส่วน คือ การใช้จ่ายผ่านกฎหมายงบประมาณรายจ่ายและการใช้จ่ายผ่านกฎหมายภาษีต่างๆ (ซึ่งเท่ากับเป็นการให้เงินอุดหนุนโดยรัฐแก่ประชาชนผู้ได้รับการยกเว้นไม่ต้องเสียภาษี) ส่วนที่ 2 ดังกล่าวเรียกว่าเป็นรายจ่ายภาษี ทั้ง 2 ส่วนในปัจจุบันทำงานแยกกัน ไม่มีการโยงใย การใช้จ่ายใน 2 ส่วน เพื่อประเมินว่ามีการใช้จ่ายในแต่ละนโยบายของภาครัฐน้อยหรือมากเกินไป หรือควรปรับปริมาณการใช้จ่ายรวมของแต่ละนโยบายอย่างไร โดยคำนึงถึงยอดการใช้จ่ายของรัฐ (ผ่านงบประมาณแผ่นดินและผ่านรายจ่ายภาษี) 3. ในปัจจุบันประเทศไทยยังไม่มีการรายงานการใช้จ่ายประเภทรายจ่ายภาษี ยังไม่มีการติดตามประเด็นของการสูญเสียภาษีอากรที่เกิดจากการให้สิทธิพิเศษของภาษี ในการแถลงนโยบายการคลังควรกำกับการควบคุม รายจ่ายภาษีให้อยู่ในกรอบการปฏิบัติที่ใช้บังคับกับการใช้จ่ายเงินของแผ่นดิน (ถือว่ารายจ่ายภาษีเป็นรายจ่ายสาธารณะ) 4. การจัดสรรทรัพยากรทางการคลังที่ดี ต้องยึดหลักการดำเนินการให้ผู้ได้รับประโยชน์จากรัฐต้องเสียภาษี และดำเนินการให้ผู้มีขีดความสามารถในการจ่ายภาษีอากรต้องชำระภาษี การมีรายจ่ายภาษีในระบบการคลัง ทำให้ฐานภาษีที่กำหนดแต่แรกเริ่มเกิดความพรุนและกร่อนแคบลง เป็นการละเมิดหลักความยุติธรรม (equity) ในแนวราบ (horizontal) กล่าวคือ ผู้เสียภาษีที่อยู่ในสถานภาพที่ใกล้เคียงกัน หรือเหมือนกัน ควรต้องชำระภาษีให้แก่รัฐในปริมาณที่ใกล้เคียงกันหรือเหมือนกัน นอกจากนี้เกิดผลกระทบต่อลักษณะก้าวหน้าหรือถดถอยของการกระจายภาระภาษีในสังคม การอุดหนุนแก่กิจกรรมที่เป็นเป้าหมายตามนโยบายสาธารณะควรกระทำอย่างเปิดเผย ในความเป็นจริงมาตรการรายจ่ายภาษี เปิดช่องให้ผู้ที่มีฐานะทำการใช้จ่ายที่ได้รับการอุดหนุนคืนจากรัฐ ซึ่งไม่เป็นการส่งเสริมการปรับปรุงฐานะความเป็นอยู่ของคนส่วนใหญ่ของประเทศให้มีการกระจายรายได้ที่ดีขึ้น 5. ผลกระทบสำคัญของการใช้รายจ่ายภาษีมีดังนี้ 5.1 เป็นการใช้จ่ายไม่มีการจำกัดขอบเขตเวลาให้ใช้จ่ายได้ 5.2 ผู้ได้รับประโยชน์จากรายจ่ายภาษีอาจมีคุณสมบัติไม่สอดคล้องกับนโยบายพื้นฐานของรัฐด้านสังคม การเมืองและเศรษฐกิจ 5.3 อำนาจการอนุมัติรายจ่ายภาษีอยู่ในระดับต่ำกว่าการอนุมัติการใช้จ่ายงบประมาณแผ่นดิน 5.4 รายจ่ายภาษีก่อให้เกิดความบิดเบือนด้านการกระจายรายได้ที่ดี 5.5 รายจ่ายภาษีทำให้บุคคลสามารถซื้อสินค้าหรือบริการได้ในราคาที่มีการอุดหนุนมีผลกระทบต่อกลไกตลาด 5.6 ผู้เสียภาษีรายอื่นๆ ต้องจ่ายภาษีมากขึ้น เพื่อชดเชยกับการสูญเสียภาษีอากรที่เกิดจากการให้สิทธิพิเศษภาษี ดังนั้น เพื่อหลีกเลี่ยงความเสียหายต่อระบบการคลังและเศรษฐกิจดังกล่าวข้างต้น ทางเลือกในการดำเนินนโยบายสาธารณะ กระทำได้โดยการลดรายจ่ายภาษีลงและขยายกิจกรรมดังกล่าวเป็นรายจ่ายทางตรง (การอุดหนุน) ผ่านงบประมาณแผ่นดิน จะเกิดความชัดเจนในการใช้ทรัพยากรภาคสาธารณะในระบบเศรษฐกิจ 6. ในเรื่องการส่งเสริมการลงทุนและนิคมอุตสาหกรรม รัฐควรเน้นให้ประเมินความคุ้มค่าทางเศรษฐกิจอย่างแท้จริง โดยการให้มีการประมวลและแจ้งภาษีอากรที่สูญเสียไปกับการส่งเสริมการลงทุนและนิคมอุตสาหกรรม จึงจะเป็นการแสดงข้อมูลหลักเบื้องต้น ทั้งยังเป็นข้อมูลที่ประชาชนผู้เสียภาษีทั่วไปสนใจ แต่จากที่ได้ตรวจสอบแล้วปรากฏว่ายังไม่มีการเปิดเผยผลการวิเคราะห์ดังกล่าวเป็นการทั่วไปหรือเปรียบเทียบผลทางเศรษฐกิจของมาตรการภาษีต่างๆ ที่ใช้ไป ซึ่งควรเร่งให้ดำเนินการและเปิดเผย ข้อเสนอแนะ 1. หน่วยงานที่มีความเกี่ยวข้องกับการดำเนินมาตรการรายจ่ายภาษี และหน่วยงานที่ส่งเสริมนโยบายของรัฐโดยการให้สิทธิพิเศษทางภาษี จะต้องประมวลการปฏิบัติงานในการกำกับ อนุมัติ และตรวจสอบรายจ่ายภาษี เพื่อการรายงาน ถึงรัฐสภาเพื่อการติดตามและกำกับการใช้จ่ายสาธารณะทั้งหมด 2. ควรพิจารณากฎหมายมาตรฐานทางการคลังของประเทศ ซึ่งควรกำหนดให้ระบบภาษีอากรหลักของประเทศ ไม่สามารถเอามาใช้ดำเนินมาตรการรายจ่ายภาษีได้โดยตรง ดังที่ปฏิบัติอยู่ในขณะนี้ รายจ่ายภาษีใด ๆ ที่จะเกิดขึ้นให้ ดำเนินการโดยปรับปรุงแก้ไขเป็นการดำเนินการให้เงินอุดหนุนผ่านกระบวนการงบประมาณรายจ่ายแผ่นดิน เพื่อสร้างความโปร่งใส และการกำกับตรวจสอบที่ดี 3. กฎหมายมาตรฐานทางการคลังของประเทศควรกำหนดให้มีการปฏิรูประบบภาษีอากรของประเทศทุก 5 ปี เนื่องด้วยการแก้ไขเปลี่ยนแปลงระบบภาษีอากรต่าง ๆ ของประเทศเกิดขึ้นอยู่ตลอดเวลา ทั้งในกรณีหารายได้ให้รัฐบาลเพิ่มและในกรณีการดำเนินมาตรการรายจ่ายภาษี ทำให้กลไกและโครงสร้างระบบภาษีอากรเปลี่ยนแปลงไป ไม่สามารถทราบได้ว่า ณ เวลาใดเวลาหนึ่ง โครงสร้างระบบภาษีอากรก่อให้เกิดการเก็บภาษีจากประชาชนในลักษณะใด มีผลกระทบต่อสังคมและเศรษฐกิจที่ควรต้องปรับฐานหรือปรับทิศทางฯลฯ อะไรบ้าง

สำนักงานเลขาธิการวุฒิสภา. จดหมายเหตุวุฒิสภา.

Address: กรุงเทพมหานคร

Email: sangduen_p@hotmail.com

Name: คณะกรรมการวิจัยและพัฒนาของวุฒิสภา. สำนักงานเลขาธิการวุฒิสภา

Role: ผู้ให้ทุนวิจัย

Created: 2552

Modified: 2558-09-01

Issued: 2558-08-21

งานวิจัย/Research report

application/pdf

ISBN: 974-

CallNumber: Res 2550_3

tha

©copyrights สำนักงานเลขาธิการวุฒิสภา

ลำดับที่.	ชื่อแฟ้มข้อมูล	ขนาดแฟ้มข้อมูล	จำนวนเข้าถึง	วัน-เวลาเข้าถึงล่าสุด
1	Res2550_3title.pdf	58.25 KB	34	2025-02-17 20:11:36
2	Res2550_3abs.pdf	95.88 KB	35	2019-11-14 20:24:33
3	Res2550_3ack.pdf	76.97 KB	27	2022-12-27 12:24:57
4	Res2550_3content.pdf	90.01 KB	33	2019-12-10 19:16:32
5	Res2550_3ch1.pdf	156.41 KB	40	2019-11-14 20:24:59
6	Res2550_3ch2.pdf	169.19 KB	37	2022-12-27 12:26:03
7	Res2550_3ch3.pdf	505.29 KB	24	2020-01-15 11:53:00
8	Res2550_3ch4.pdf	165.53 KB	24	2018-06-04 15:22:09
9	Res2550_3ch5.pdf	108.11 KB	34	2018-06-04 15:22:12
10	Res2550_3ch6.pdf	87.84 KB	27	2018-06-04 15:22:13
11	Res2550_3bib.pdf	91.74 KB	22	2018-06-04 15:22:13
12	Res2550_3appex.pdf	366.65 KB	23	2018-06-04 15:22:14

ใช้เวลา

0.05888 วินาที